Végre itt a nyár, és meleg az idõ
Esküszöm, egy idõre le kívántam tenni pennám, itt a nyár, nyakunkon a hõség, nálunk koncertezett a Rolling Stones, ismét színpadra készül a Locomotív GT (csak aztán az a Santana-Buddy Miles Them Changes1 dolog ne maradjon ki), és talán még Bambi is kapható. Ilyen körülmények között semmiképpen sem állt szándékomban ismét jogi témát fejtegetni a tisztelt olvasók számára. Azt hittem, véget ért az ítélkezési szezon, július havában aligha születik új, jelentõs döntés. Nem így történt. Július 17-én a strasbourgi székhelyű Európai Emberi Jogok Bírósága hozott figyelemre méltó döntést2 a magyar gyülekezési törvény tárgyában, és még június 25-én a magyar Alkotmánybíróság - mintegy tízesztendõnyi vizsgálódás eredményeként - december 31-i hatállyal megsemmisítette a médiatörvény néhány passzusát3. A döntés jelentõs mértékben megnyirbálta az Országos Rádió és Televízió Testület (ORTT) hatósági jogait. Egyik döntés mellett sem lehet ebben a hõségben elszunyókálni.
Bukta és társai kontra Magyarország
A strasbourgi bíróság a Bukta és társai kontra Magyarország-ügyben azért marasztalta el a magyar államot, mert a rendõrség 2002 decemberében feloszlatta a Medgyessy Péter miniszterelnök ellen a Kempinski szálloda elõtt demonstrálók be nem jelentett, spontán gyülekezését. A Bukta-ügy felperesei, Bukta Andrásné, Laczner Ferdinánd és Tölgyesi Jánosné a magyar bíróságok elõtt nem voltak sikeresek. Érvelésük szerint objektív okok miatt nem tudtak eleget tenni a gyülekezési törvény által elõírt háromnapos elõzetes bejelentési kötelezettségüknek, hiszen elõzõ este derült ki, hogy Medgyessy Péter el kíván menni a román miniszterelnök Románia nemzeti ünnepén, december 1-jén tartandó fogadásra. A magyar bíróságok ezt a körülményt nem vették figyelembe, a felperesek felülvizsgálati kérelmét a Legfelsõbb Bíróság - szokás szerint formai okokra hivatkozva - elutasította. Ezt követõen 2004. április 13-án a felperesek képviseletében Grespik László ügyvéd Strasbourghoz fordult. Annak megállapítását kérte a bíróságtól, hogy a spontán tüntetés rendõrség által történt feloszlatása az Emberi Jogok Európai Egyezménye véleménynyilvánítási szabadságot védõ 10. cikkébe és a gyülekezés szabadságát biztosító 11 cikkébe ütközik. A bíróság helytadott Bukta Andrásné és társai kérelmének, megállapította, hogy a tüntetés feloszlatása az egyezmény 11. cikkébe ütközött. A véleménynyilvánítás sérelmérõl nem döntött a bíróság. A bíróság a jogsértés megállapításán felül nem ítélt meg kártérítést, a magyar államot mindösszesen kétezer euró perköltség kifizetésére kötelezte. Ennyi. Bizonyára többen hozzátennék: oszt' jó napot. Ne tegyük ezt. Elõször is illõ dolog gratulálnunk Grespik Lászlónak, aki nem nyugodott bele a magyar bíróságok döntéseibe, és sikeresen fejezte be az ügyet Strasbourgban. Másodjára hozzátehetjük, hogy az ügyet szinte példátlan gyorsasággal, alig több mint három év alatt bírálta el a bíróság - Baka András vezette - második szekciója. A bíróság jelenleg öt-hat éves átlagos átfutási idõvel dolgozik, de az elmúlt évben beadott kérelmek tekintetében hétéves döntési távlat várható. Az Élet és Irodalom részérõl csak remélni tudjuk, hogy a véleménynyilvánítás szabadságát érintõ egyéb magyar ügyek is hasonló idõtávlatban bíráltatnak el. Harmadsorban rövid magyarázattal tartozunk arról, miként fordulhat elõ, hogy a magyar bíróságok által csont nélkül elutasított esetrõl a strasbourgi bíróság egyértelműen azt állapítja meg, hogy az az Emberi Jogok Európai Egyezményének megsértése.
A válasz egyszerűen is megadható: a magyar gyülekezési törvény szövege eltér az egyezmény által megengedett jogkorlátozás terjedelmét illetõen. A magyar törvény minden körülmények között megkívánja a háromnapos elõzetes bejelentést, és ha ez nem történt meg, a rendõrség kötelezettségévé teszi a be nem jelentett gyülekezés feloszlatását. Többen rámutattak már e szabály nem eléggé körültekintõ (alkalmasint alkotmányellenes) voltára. Néhány évvel ezelõtt jómagam a kurdok esetére hivatkoztam. Ha egyszer Abdullah Öcalan elrablása miatt minden európai fõvárosban többnyire békés módon az utcára mennek a kurdok, akkor miért éppen Budapesten kell három napot várniuk4? A blaszfémiát remélhetõen elkerülve azt is mondhatnánk, ha a hű tanítványok és kitartó követõk Jézus Krisztus keresztre feszítése napján kívántak volna békésen tiltakozni Jeruzsálemben, akkor az igazán nem segített volna rajtuk, ha harmadnap, hétfõ délután, a sziklasír mellett rendezhették volna meg békés demonstrációjukat.5
Miként dönt a magyar bíróság?
Nehezebb választ adni arra, hogy a magyar bíróságok miért nem vették figyelembe az egyezmény elõírásait, az azok mentén alakuló precedensjogot, és - nem utolsósorban - miért ódzkodnak attól, hogy az alkotmányban rögzített szabadságjogok terjedelmét, korlátjait illetõen vállalják az érdemi döntés felelõsségét. Az ügyben eljáró elsõfokú bíróság megállapította, hogy a gyülekezési törvény hiányosságait bírói döntés nem hozhatja helyre. Ha egyszer a törvény háromnapos elõzetes bejelentési kötelezettséget, ennek hiányában a rendõrség általi feloszlatás kötelezettségét írja elõ, a bíróság nem nyújthat jogorvoslatot a bejelentést elmulasztó, egyébként békés demonstrálók számára.6 Mintha valami hiátus lenne itt. Nos, a kérdés olyan bejárható labirintusba vezet, amely a jelen cikk terjedelme között nem fedezhetõ fel; elégedjünk meg annyival, hogy a magyar bíróságok ódzkodnak attól, hogy közvetlenül alkalmazzák az egyezmény és a magyar alkotmány elõírásait, jogelveit, értékrendjét.7 Talán abban reménykedhetünk, hogy a jövõben már elfogadható és alkalmazandó precedensnek tekintik a Bukta-ügyet. Hiszen kevés az esélye annak, hogy a kétharmados gyülekezési törvény módosítása révbe érhet. De a törvény egyébként sem képes minden lehetõségre felkészülni. Ha a békés jellegű spontán gyülekezés szabályozása most megfelelõ korrekcióban részesülne is, marad majd más, le nem fedett kérdés. Ezek tekintetében nem csupán az angolszász precedensjog hívja segítségül a bíróságok döntéseit, a modern kontinentális joggyakorlat is erre halad. Jóval határozottabban és nagyobb lépésekben, mint azt a magyar bíróságok vezetõi gondolnák. Nincs kibúvó, továbbra is arra hívnám fel a figyelmet, hogy a gyülekezési jog problémáit elsõsorban a pártatlan és körültekintõ rendõrségi döntéshozatal, valamint annak felelõs bírói felülvizsgálata oldhatja meg.
Hogy ez mennyire így van, és hogy ezt a szempontot a magyar döntéshozók mennyire nem kezelik súlyának megfelelõen, jól példázza a Bukta-ügy egyik mellékszála. A Kempinski hotel közelében a demonstráció elején robbanás volt hallható. Ezt a körülményt a magyar bíróságok nem vették figyelembe döntéshozataluk során. A gyülekezési törvény alapján a bíróságok kizárólag egyetlen kérdéssel foglakoztak: a tüntetés elõzetes bejelentése nem történt meg. A bejelentés hiányában minden további körülményt irrelevánsnak tekintettek, még csak gondolni sem kívántak arra, hogy az ügyet egyszer az emberi jogi bíróság is vizsgálhatja. Amikor viszont erre sor került, a magyar állam leleményesen, de eredménytelenül hivatkozott arra, hogy a tüntetés feloszlatása nem az elõzetes bejelentés hiánya, hanem a robbanás által elõidézett biztonsági veszélyhelyzet miatt következett be. Mivel a magyar bíróságok nem vizsgálták a robbanás részleteit, nem tudhatjuk, hogy az valójában milyen biztonsági kockázatot jelentett. De azt határozottan állíthatjuk, hogy a strasbourgi bíróság döntése eltérõ lenne, ha a rendõrség jelentésébõl és a bíróságok jegyzõkönyveibõl a robbanás által okozott komoly biztonsági kockázatra lehetne következtetni. A Bukta-ügy tehát nem jelenti azt, hogy ha valamely spontán gyülekezés békés jellegű, azzal egyidejűleg ne következhetne be olyan közrendet vagy közbiztonságot komolyan veszélyeztetõ körülmény, amikor a rendõrség ésszerű mérlegelés alapján ne dönthetne jogszerűen annak feloszlatásáról.
A Bukta-ügy ugyanakkor - olvasatomban - azt is jelzi, hogy a magyar bíróságoknak bátrabban és felelõsségteljesebben kellene élniük az egyezmény, továbbá az alkotmány értelmezésén és alkalmazásán nyugvó felfogással. Különösen fontos szerepe lenne ebben a folyamatban a Legfelsõbb Bíróságnak. A strasbourgi bíróság ügyhátraléka és várható leterheltsége reformokat kíván meg az egyezmény szintjén. A lehetséges reform egyik megoldása azt célozza, hogy a tagállamok nemzeti bíróságai fordítsanak fokozottabb figyelmet az egyezmény elõírásaira és az azok alapján kialakított precedensekben foglalt joganyagra. Csak remélni lehet, hogy egy felelõsségteljesebb döntéshozatali felfogáshoz nem kell még egy Bukta.
A médiatörvény kentaurja alkotmánysértõnek találtatik
Bár látszólag távol állnak egymástól, az Alkotmánybíróság médiatörvényt elbíráló határozata néhány tekintetben összevethetõ a Bukta-üggyel. A döntés idõtávlata mindenképpen szembeötlõ. Hogyan telhet el tíz év az indítványok benyújtása és a döntéshozatal között? Erre valamilyen magyarázatot vártam volna az Alkotmánybíróságtól. Az is kérdés, hogy miért éppen most, egy új médiaszabályozás elõkészítése során hozta meg döntését az Ab? Természetesen, ha a magyar Alkotmánybíróság konkrét ügyekben is eljárhatna, a tíz évig elhúzódó döntéshozatal elfogadhatatlan lenne. De miért elfogadhatóbb az absztrakt normakontroll tárgyában tanúsított késedelem? Állapítsuk meg, nem elfogadhatóbb.
Az 1996-os médiatörvény megsemmisített rendelkezését nem ellenérdekű felek, hanem - igazi hungarikumként vagy kalkulált kamikaze-akcióként - maga az ORTT akkori elnöke vitte az Alkotmánybíróság elé. Az általa vezetett szervezet eljárását illetõen kérte annak megállapítását, hogy az ORTT rendelkezésére álló közigazgatási arzenál és a polgári jogi szankciók összefonódása alkotmányellenes. Végsõ soron csupán egy szám és egy kötõszó megsemmisítését kérte (a "12. és" szövegrész formájában)8, amelyet az Alkotmánybíróság tíz év megfontolást követõen teljesített. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az ORTT közhatalmi jogainak és polgári jogi jogviszonyból származó jogainak összemosása "lehetõséget ad a hatóság önkényes és szubjektív döntésére..., ezért nem felel meg az alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogbiztonság követelménynek". Bizarr helyzet, bizarr döntés, még akkor is, ha a magunk részérõl készséggel elismerjük, hogy a médiatörvény által választott megoldás valóban nem volt szerencsés. Annak idején, 1997 táján, számtalan kétely élt a műsorszolgáltatásra pályázókban, a nyertesekben, több kérdés merült fel a hatósági és magánjogi státus összefonódását illetõen, de e kételyek nem eredményezték a jogbiztonság hiányát. Ha felidézem akkori megfigyeléseimet, az ORTT önkényes és szubjektív döntéseinek lehetõségét, valamint az önkényes és botrányos döntések tényleges bekövetkezését egészen más tényezõk váltották ki. Azt kell mondanom, hogy az érintettek, a piac szereplõi egészen jól együtt éltek az ORTT kettõs szerepével. Megértették, hogy az ORTT olyan kentaur, amely hol ló, hol ember, és ez a jogbiztonság tekintetében kezelhetõ kockázatnak tűnt. Mindezek ismeretében, és a döntés alapján, nem tűnik meggyõzõnek az Alkotmánybíróság többségi álláspontját kifejtõ Kukorelli István érvelése. Számomra meggyõzõbb, hogy a közhatalmi jogok és a magánjogi pozícióból eredõ jogok összemosása a médiatörvény rendjében nem alkotmányellenesen végzetes. Még akkor sem, ha kellõ súllyal mérlegelem, hogy végsõ soron a szólásszabadság korlátozását lehetõvé tevõ szabályozásról van szó. Nem alaptalanul hivatkozik Paczolay Péter különvéleménye - többek között - arra, hogy a jogbizonytalanságot elõidézõ kentaur-megoldás a konkrét jogesetek elbírálása során, jogalkalmazói jogértelmezéssel kiküszöbölheti az alkotmányellenes helyzetet. Az ilyen típusú alkotmányos aggályok esetében bátrabban lehetne támaszkodni a rendes bíróságok és a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságok joggyakorlatára. És ha végsõ soron éppen ezekben az eljárásokban derülne ki, hogy végzetes alkotmányossági sérelem állapítható meg, még mindig lehet dönteni, hogy ezt a bíróságok kiküszöbölhetik-e, vagy alkotmánybírósági műtétre van szükség.
A kentaurból félkarú - balkezes - óriás lesz
Nyilván nem egyszerű kérdésrõl van szó, a részletek kibontására ebben az írásban aligha kerülhet sor.9 Paradox módon ugyanakkor még azt is mondhatnám, hogy a megkurtított hatósági jogkörök szerintem a jogbiztonság szempontjából kiszámíthatóbb elbírálási és bírósági felülvizsgálati környezetet biztosítottak volna, mint a magánjogi vita formájában zajló jogérvényesítés. Ez persze jelentõs mértékben ízlés és megítélés kérdése. A választott megoldás, a "12. és" szövegrész megsemmisítése azonban még akkor sem érthetõ, ha valaki elfogadja a közhatalmi és polgári jogi kentaur alkotmányellenességét. A választott megoldással ugyanis az Alkotmánybíróság - vélhetõen nem szándékolt módon - szinte teljesen kihúzta a szõnyeget a törvénysértõ műsorszolgáltatókkal szembeni hatósági fellépés igénybevétele alól.10 Kevéssé mérsékli a problémát és magyarázza a döntést, hogy az Alkotmánybíróság egyben mulasztásos alkotmánysértést is megállapított, mivel a mulasztás nem a jogérvényesítés kentaur-természetéhez kapcsolódik. És aki ismeri a küszöbön álló jogalkotás realitásait, jól tudja, aligha várható kétharmados megegyezés egy új szabályozótestület létrehozását, összetételét, feladatait és hatáskörét illetõen.11 Nem véletlen, hogy a döntés leglelkesebb üdvözlõi az RTL Klub és a tv2 vezetõi voltak. Nem csupán a műsorszolgáltatási szerzõdést kötõ média tapsolhatott a szerzõdés elnehezülõ számonkérhetõsége okán, megállapíthatjuk, hogy a megsemmisítés révén egy sor más törvénysértõ magatartással, helyzettel szemben sem léphet fel az ORTT közigazgatási szervként. Eddig például a médiatörvényben elõírt tulajdonosi elõírások megszegése esetén az ORTT közigazgatási határozattal 180 napot adhatott a helyzet orvoslására, és ennek eredménytelen eltelte után mondhatta fel a műsorszolgáltatói szerzõdést. Az Alkotmánybíróság döntése alapján december 31-ét követõen ez a jogérvényesítés egy elhúzódó polgári jogi perben zajlik le. Ennél jobb hírt aligha várhattak volna a műsorszolgáltatók. Nem csak a gigászok, valamennyien. Az Alkotmánybíróság döntése alapján az ORTT már nem kentaur, hanem félkarú - ráadásul balkezes - óriás.12 Ez viszont több mint bűn, ez bukta.
1 Carlos Santana & Buddy Miles: Live! (1972)
2 Judgment in the Case of Bukta and Others v. Hungary, 17 July, 2007 (25691/04).
3 46/2007. (VI. 27.) Ab-határozat.
4 Hanák András: Közterek és közéletek, ÉS, 2003/8.
5 Ha jól számolok, akkor már a vasárnap reggel feltámadt Jézust sem találták volna a helyszínen.
6 A törvény bírálatára vonatkozó megjegyzéseket a másodfokon eljáró Fõvárosi Bíróság már mellõzte az indoklásából.
7 Esetleg az Országos Igazságszolgáltatási Tanács által a bírósági szervezet egyes aspektusainak átvilágítására felkért szakértõk erre a kérdéskörre is kitérnek.
8 Az Alkotmánybíróság határozata szerint a "12. és" szavak alkotmánysértõk, amely mögött lényegében az áll, hogy a törvény VI. fejezetének 12. címében meghatározott szankciók tekintetében az ORTT közigazgatási szervként nem léphet fel.
9 Az Ab-döntés többségi indoklása és a különvélemény jó néhány vitatható megállapítást is tesz, következtetést von le, miként az sem kizárt, hogy az általam megfogalmazott bírálatnak is vannak gyenge pontjai. Nehéz terep ez, jó, ha valaki alaposan áttekinti a médiatörvényt, mielõtt azt állítja, pontosan érti ennek a kentaurnak az anatómiáját és élettanát.
10 Lehetséges, hogy az Alkotmánybíróság csak olyan esetekre kívánta korlátozni döntését, amikor a közigazgatási jellegű szankciók és a magánjogi igények egyaránt vagy alternatív módon alkalmazhatók, de a határozat rendelkezõ része meglehetõsen egyértelműen veszi ki a VI. fejezet 12. címét, amely egy sereg egyéb törvénysértés jogkövetkezményeit szabályozza.
11 Senki sem fog bánkódni az ORTT sokak által várt megszűnése miatt, de komoly kételyek élnek bennem, hogy valóban sikerül-e helyébe egy jobb testületet létrehozásában megállapodni. Márpedig valamilyen szabályozó és döntéshozó intézményre a digitális jövõben is szükség lesz.
12 Természetesen a jogalkotó szabadon elkövethetné ezt a csúfságot az ORTT-vel szemben, és ha erre kerülne sor, nem hullatnék krokodilkönnyeket. De most merõben más természetű döntésrõl van szó; arról, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányban lefektetett keretek között helyesen döntött-e a kentaurmegoldás alkotmányosságát illetõen. Aligha.
